22 марта столица Европейского союза и Королевства Бельгии – Брюссель подвергся террористической атаке. Два взрыва прогремели в столичном аэропорту «Завентем», а третий – на станции метро «Маальбек». Еще одна бомба в аэропорту не взорвалась. В результате терактов погибли более 30 человек, около 250 получили ранения.
Причиной атаки, судя по комментариям, которые появились в СМИ, стал арест 18 марта предполагаемого организатора парижских терактов Салаха Абдеслама. Поэтому у простых граждан Бельгии возникли резонные вопросы к спецслужбам страны. Почему полиция, не выявив окончательно все связи Салаха Абдеслама и не убедившись, что на свободе не осталось членов его ячейки, все же пошла на понижение уровня террористической угрозы в бельгийской столице? Почему четыре месяца не могли найти и арестовать Абдеслама, который все это время жил в столичном округе Моленбек? Более того, бельгийская полиция располагала информацией, что террористы, напавшие на редакцию французского журнала Charlie Hebdo в январе 2015 года, были связаны с этим же районом. Все это свидетельствует об отсутствии надлежащего полицейского контроля в Моленбеке. Онлайн-издание Daily Beast, цитируя свой источник в спецслужбах США, пишет: «Наши бельгийские коллеги, как дети, и ужасно работают: «они только сейчас зашевелились, а когда мы им звонили или встречались с ними, они… отказывались верить в то, что у них происходит».
Открывшиеся в ходе расследования факты позволяют предположить, что совершенные в бельгийской столице теракты не были местью за захват Абдеслама. Арест лидера местной ячейки стал лишь поводом для переноса уже давно готовившейся акции на более ранний срок, из-за опасений террористов быть раскрытыми. Но это не означает, что вопросы к бельгийской полиции потеряли свою актуальность.
Очевидно, что проблемы маленького столичного округа Моленбек, который называют «террористическим хабом» Европы, выходят за рамки неэффективности работы полиции и спецслужб Бельгии. По-видимому, вопрос нужно ставить шире и даже в какой-то мере жестче. Способна ли Бельгия в ее нынешней политической конструкции решать проблемы безопасности, которые перед ней стоят? Потому что террористические ячейки, обосновавшиеся в Моленбеке, являются угрозой стабильности и даже целостности не только самой Бельгии, но, возможно, и всего Европейского союза.
Эволюция федерализма в Бельгии
Современная Бельгия представляет собой федеративное государство, разделенное на три части – Фландрию, Валлонию и регион Брюссель. Однако в 1830 году конституцией был закреплен статус унитарного государства. Процесс трансформации политического устройства Бельгии во многом объясняет слабость и негибкость ее современных институтов в целом, но особенно это проявляется в борьбе с террористической угрозой.
Уже при образовании страны были заложены основные противоречия между северной нидерландоязычной Фландрией и южной франкоязычной Валлонией. Первая конституция страны закрепила статус только французского языка как единственного официального. При этом нужно учитывать, что были объединены две достаточно зрелые этнические культуры, поэтому неудивительно, что во Фландрии сразу же появилось движение за равенство языков, которое потом эволюционировало в борьбу за равенство прав двух этносов и далее за разделение Бельгии.
Лишь в конце 30-х годов XX века северным районам удалось уравнять статус языков, но не положение двух общин в государстве. Валлоны обладали всей полнотой экономической и политической власти. Валлония пережила промышленную революцию одной из первых в Европе, которая сделала ее локомотивом бельгийской экономики. Благодаря южным регионам Бельгия была одним из лидеров среди промышленно развитых стран мира и Европы. Валлонские политические партии контролировали как местные, так и национальные органы власти. Доминирование южных регионов в тот период было главным фактором сохранения единства Бельгии. Потому что северные регионы готовы отделиться, так как не могли добиться равенства двух общин.
Однако ситуация кардинальным образом изменилась после Второй мировой войны, особенно в начале 60-х годов, когда Валлония переживала экономический спад, а Фландрия, наоборот, подъем. Удачное географическое положение и наличие морских портов привлекали во Фландрию иностранные инвестиции в развитие транспортно-портовой инфраструктуры. Регион стал транзитным хабом для товаров, идущих из и в Европу. На севере Бельгии строились заводы по нефтепереработке, сборке автомобилей и другие, чтобы сразу отправлять товар на экспорт через море.
Рост экономической мощи Фландрии и упадок Валлонии, привел к обострению этнорегиональных отношений, следствием чего стал окончательный развал трехпартийной общефедеральной системы. Политическое поле Бельгии приобрело многопартийный характер, а избиратели разделились по лингвистическим и региональным интересам. Это стало началом процесса трансформации Бельгии из унитарного государства в федеративное.
В 1970 году парламент законодательно закрепил существование трех общин – нидерладоязычной, франкофонной и германоязычной, все три языка стали государственными. Каждое сообщество закрепило за собой определенную территорию, с полной автономией в вопросах культуры. Однако противоречия между двумя основными общинами – фламандцами и валлонами – сохранились и даже продолжали нарастать. В результате в 1980 году Фландрия и Валлония получили статус автономии. У них появилось право на создание двух региональных ассамблей (парламент). Но нерешенный тогда вопрос о статусе Брюссельского региона привел к политическому кризису. В 1989 году волнения в округе Ле-Фурон заставили федеральные власти признать Брюссель самостоятельным регионом и здесь была выбрана своя ассамблея и создано собственное правительство. Процесс федерализации был завершен в 1994 году внесением в конституцию положения о том, что «Бельгия – федеративное государство, состоящее из сообществ и регионов».
Трансформация Бельгии из унитарного в федеративное государство проходила поэтапно в течение двадцати трех лет. В результате в стране была создана «двойная федеративная система». Королевство поделилось на сообщества и регионы. Все они обладают своими законодательными и исполнительными органами. Попытка удовлетворить требования и интересы всех социальных и этнических групп привела к созданию крайне громоздкой системы государственного управления. Самые большие сложности для центральных властей представляет равенство законов сообществ и регионов с федеральными. Поэтому все спорные вопросы и коллизии необходимо решать в арбитражном суде.
Этнорегиональные противоречия привели не только к созданию параллельных структур, но и сконцентрировали интересы политических элит только в рамках своего региона. В стране отсутствует крупная общенациональная партия, которая отстаивала бы интересы всех граждан. Следует заметить, что этот процесс связан не только с языковыми и культурными различиями.
Более того, к тому времени как Бельгия стала независимой страной в ее регионах уже давно сложился местный «коммунальный патриотизм», который к тому же был почти везде связан с католической церковью. В прошлом, когда церковь была сильна, она давала возможность решать общенациональные вопросы даже в период становления федеративного устройства. Однако постепенная утрата влияния католической церкви лишила Бельгию последнего неформального общенационального механизма решения проблем.
Современная политическая элита располагает небольшими возможностями по преодолению сложившихся на местах отношений. Положение центральной власти ухудшает и тот факт, что в период трехпартийного управления страной были созданы структуры, которые обладают самостоятельными возможностями заниматься культурными, социальными и финансовыми вопросами региона. А также каждая партия создавала свои кассы взаимопомощи, культурные ассоциации и газеты. После развала трехпартийной системы управление над всем этим перешло либо к региональным партиям, либо к местным властям, хотя часто это одно и то же.
В дополнение ко всему, государство не смогло создать общефедеральных механизмов для предоставления услуг в образовании и здравоохранении и использует для этого местные партийные ячейки. В результате региональные партии получили возможность назначать на невыборные должности лояльных себе людей и доступ к финансовым средствам, выделяемым на общественные услуги. Государство предпринимало ряд попыток реформировать сложившуюся на местах систему. Однако, как правило, это лишь приводило к перераспределению контроля над рабочими местами и денежными фондами между региональными политическими партиями.
Безусловно, в условиях многосоставного общества и постоянного роста противоречий между ними Бельгия избрала сложный, но, видимо, единственно верный путь развития в рамках демократических институтов. Продемонстрировав всему миру возможность создания федеративного государства, удовлетворяющего интересы всех своих этнических групп, королевство при этом избежало острых конфликтов.
На сегодня региональные органы власти Фландрии и Валлонии настолько автономны, что государство смогло просуществовать без федерального правительства в течение почти 20 месяцев без каких-либо потрясений. Но страна столкнулась с проблемой, требующей от нее единства, особенно в принятии политических решений. Широкие полномочия различных институтов создали огромное количество лазеек для экстремистов, которые поселились в Моленбеке и других районах компактного проживания эмигрантов. То, что делало Бельгию уникальной страной и сохраняло ее целостность, сегодня угрожает безопасности ее граждан и всего Европейского союза.
Дыра в безопасности
Округ Моленбек-Сен-Жан в западной части столицы – пожалуй, самый яркий пример неэффективности и неповоротливости бельгийской государственной системы. Более того, этот округ можно считать символом провала политики мультикультурализма не только в Бельгии, но и во всей Европе, потому что Брюссель де-факто является и столицей Европейского союза.
Моленбек печально знаменит проживавшими здесь террористами, совершившими свои нападения на территории всей Европы. Здесь жил Хасан аль-Хаски, один из организаторов взрыва в Мадриде в 2004 году, крупнейшего по количеству жертв в Европе. Весной 2014-го Мехди Немуш расстрелял посетителей Еврейского музея в Брюсселе. Он также жил в Моленбеке. Здесь же проживал и четыре месяца скрывался Салах Абдеслам, главный подозреваемый в организации ноябрьской серии терактов в Париже. Организаторы атаки на бельгийский аэропорт и станцию метро также жили и готовили свою акцию в Моленбеке.
Столичный округ считается самым крупным рынком незаконной продажи оружия во всем Евросоюзе. Согласно данным Института Itinera, для приобретения оружия здесь достаточно всего 500 евро. По информации Al Jazeera, именно в Моленбеке купили свое оружие Амеди Кулибали, напавший на кошерный супермаркет в Париже в январе 2015 года, и Аюб аль-Хаззани, открывший огонь в скоростном поезде Thalys, следовавшем из Амстердама в Париж.
Моленбек пользуется славой и как главный «поставщик» бельгийских граждан для участия в сирийском конфликте. Более четырехсот бельгийцев уехали воевать в Сирию, что составляет самое большое количество среди стран Европы. Примерно сто из них были выходцами из Моленбека.
Проблемы столичного региона связывают с его бедственным экономическим положением и неэффективным управлением при бургомистре Филиппе Муре в период с 1992 по 2012 год. Но обвинять во всем бывшего руководителя региона было бы несправедливо. Филипп Муре был лишь проводником политики, инициированной ЕС, что выражалось в стремлении с помощью уступок и различных преференций интегрировать мусульманскую общину в европейское сообщество. Сегодня очевидно, что ситуация в Моленбеке отражает общий кризис с мультикультурализмом в Европейском союзе. La Libre Belgique приводит следующий отзыв неназванного депутата местного совета: «Моленбек, сформировавшийся в соответствии с замыслами бывшего бургомистра Муре, является вопиющим провалом идеи совместного проживания коренных бельгийцев и иммигрантов».
Тем не менее администрация Муре допустила ряд ошибок, но сказать, виновен в этом бывшей бургомистр или в целом созданная в Бельгии система, однозначно нельзя. В Бельгии все голосуют по этнорегиональному признаку, поэтому неудивительно, что для победы на муниципальных выборах Муре сделал ставку на поддержку со стороны мусульман своего округа. Для поддержания своей популярности Муре пошел на ряд больших уступок своему электорату. Местную полицию серьезно ограничил в ее попытках вмешиваться в повседневную жизнь мусульман Моленбека. Более того, рекомендации относительно того, как вести себя с исповедующими ислам в Моленбеке, получили и местные жители-немусульмане. По случаю Рамадана предписывалось избегать поездок в исторический центр по вечерам. Можно понять бургомистра, который в стране, где все голосуют по этнорегиональному признаку, опирался на исламское большинство своего округа.
Постепенно местные власти теряли контроль над ситуацией. А руководство страны, зная обо всех проблемах Моленбека, не попыталось изменить ситуацию.
Возможно, причина этого в политическом устройстве Бельгии, позволившем ослабить силовые структуры страны. Падение профессионализма полицейских во многом объясняется в том числе механизмом формирования органов внутренних дел в столичных округах.
Брюссель разделен на 19 округов. По действовавшему ранее закону полицейский состав формировался не меньше, чем наполовину, из жителей данного округа. Этот закон, как и многие другие, представлял собой один из элементов широкого фламандско-валлонского компромисса. Он являлся страховкой от попыток той или иной общины установить контроль над столичными округами. Постепенное увеличение числа мигрантов привело к тому, что в отдельных районах часть состава полиции формировалась из выходцев из эмигрантской среды, что сказалось на качестве работы органов внутренних дел. Так, сотрудники полиции часто не обращали внимания на мелкие правонарушения со стороны своих соотечественников с исторической родины, нарушая тем самым законы самой Бельгии.
Правительству частично удалось решить эту проблему, реформировав механизм набора в полицию столичных округов. Однако это привело к сокращению общего числа сотрудников, что сказалось на ухудшении работы с жителями районов. Более того, оставшиеся шесть полицейских ведомств не отличаются слаженной работой, предпочитая отвечать только за свою территорию. Другая проблема состоит в том, что решительные меры правительства могут привести к нарушению баланса во фламандско-валлонских взаимоотношениях. Это чревато негативными последствиями для сохранения единства страны. Поэтому власти лишь ограничились частичной реформой столичной полиции.
После ноябрьских терактов в Париже выяснился интересный факт. Оказывается, одной из причин, почему бельгийские силовики не смогли вовремя скоординировать свои действия и перехватить Салаха Абдеслама и других террористов, была элементарная нехватка кадров. В штате службы должно работать 750 сотрудников, но 150 мест оказались вакантными. Помимо дефицита работников специалисты отмечают и низкий уровень квалификации.
Бельгийский паспорт стал еще одной лазейкой для переселения террористов в Брюссель, а значит, и в Европейский союз. До 1998 года в стране не было механизма централизованной выдачи документа. Паспорт выдавали муниципалитеты, которых было около 520.
Расселение жителей Моленбека равномерно по всей стране могло бы стать решением вопроса с террористической угрозой. К примеру, так делают в Швеции. Однако у бельгийского правительства нет средств для этого. Даже если представить, что у властей появятся деньги, у них не хватит на это полномочий. Так, попытки навести порядок в Моленбеке, который управляется представителями валлонских партий, не находят поддержку у франкоязычной общины столицы. Франкоговорящие политики относятся подозрительно и даже враждебно к предлагаемым правительством мерам, усматривая определенный умысел со стороны отдельных министров, представителей фламандских партий. Франкоязычная община видит в этих попытках желание ослабить ее влияние в одном из столичных округов.
В каждой соседней с Бельгией стране борьба с терроризмом стала поводом к дополнительной централизации власти, созданию общенациональных специализированных подразделений, состоящих из различных служб. Более того, специальные единые стандарты на случай атаки террористов разработаны и для медицинских работников и гражданских служащих. Но в сегодняшней Бельгии этого процесса пока не наблюдается. Внутри правительства лишь идет очередной виток перераспределения полномочий между органами, регионами и сообществами.
Уникальная страна
В течение долгого времени Бельгия являлась примером того, как может работать, выглядеть и существовать единая Европа. Несмотря на все противоречия, королевство не распалось, представители различных культур и этносов цивилизованно общаются друг с другом и не выходя за рамки демократии, находят компромисс по различным вопросам. Созданные уникальные механизмы и политические институты позволяют стране оставаться единой на протяжении 200 лет. В рамках широкого фламандско-валлонского компромисса существуют параллельные структуры, и обе части страны живут максимально самостоятельно.
В то же время на данный момент нужно признать, что в современной Бельгии нет механизмов, которые в других странах связывают государство воедино на местном, региональном и национальном уровне. Политические элиты Бельгии рассматривают это как плату за лингвистическое и фракционное многообразие.
Однако в условиях серьезного вызова безопасности теперь Бельгии самой нужно брать пример со своих соседей по ЕС, для того чтобы обезопасить и себя и Европу. Сегодня на повестке дня стоит вопрос о консолидации сил, что потребует ограничения власти местных органов самоуправления. Особенно это касается органов правопорядка. Центральное правительство стоит перед дилеммой. В случае реформирования результатом станет нарушение сложившегося хрупкого баланса между общинами. Если правительство не сможет этого сделать, существует большая вероятность того, что государство так и останется «террористическим хабом» всей Европы и будет постоянно представлять угрозу внутренней стабильности и безопасности своих соседей.
Более того, Бельгия может столкнуться с утратой своей главной функции государства – обеспечения безопасности граждан. В этом случае королевство снова может оказаться перед угрозой сепаратизма. В то же время фламандским национальным партиям, которые добиваются отделения от Валлонии, такое развитие событий может играть на руку. Например, уже бывший министр внутренних дел Бельгии Ян Ямбон, который представляет партию фламандских сепаратистов, обвинял власти франкоязычного Брюсселя в бездействии и некомпетентности силовых структур и правоохранительных органов. Он ставил им в пример успех полиции в Антверпене, где удалось накрыть крупную сеть радикальных исламистов, которые занимались рекрутированием бойцов для террористической организации ИГИЛ. Поэтому не исключено, что представители фламандских национальных партий в парламенте заблокируют любые попытки централизовать работу полиции в рамках федеральных органов. Следовательно, слабость институтов и погоня за собственными региональными интересами будет угрожать жизням рядовых граждан Бельгии.