В конце ноября в Вильнюсе состоялся третий по счету саммит Европейского союза по программе «Восточное партнерство», который привлек к себе внимание еще задолго до этого. Призрак предстоящего саммита начал бродить по Восточной Европе с января 2013 года, когда было объявлено, что на нем будут якобы приниматься исторические решения, касающиеся его участников. К ним относятся, напомним, шесть постсоветских республик: три европейские – Украина, Беларусь и Молдова, и три закавказские – Грузия, Армения и Азербайджан.
В этой связи возникает вопрос: что такое «Восточное партнерство» и зачем оно нужно Евросоюзу? Как известно, программа «Восточное партнерство» появилась на свет в 2008 году и была представлена МИД Польши при участии Швеции. Польшей тогда руководили братья Качиньские, проводившие ярко выраженную антироссийскую политику и заявлявшие, что их страна станет связующим звеном между Европой и странами бывшего Союза. Главной целью программы было заявлено «создание необходимых условий для ускорения политической и экономической интеграции между ЕС и заинтересованными странами-партнерами». Россия сразу же обнаружила конфронтационный контекст, заявив, что Польша стремится распространить геополитическое влияние ЕС на зону ответственности СНГ (то есть России). В дальнейшем все происходящее напоминало перетягивание каната.
Главный эффект от присоединения к «Восточному партнерству» – перспектива подписания соглашения об ассоциации с Евросоюзом, предусматривающего создание глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли (ГВЗСТ). Модель ГВЗСТ выходит за рамки обычных договоров о свободной торговле; она требует от стран-участниц принятия значительной части так называемых acquis communautaires (законы, правила и нормы ЕС). Таким образом, происходит интеграция в экономическое и правовое пространство единой Европы, что влечет за собой ослабление торговых связей с другими партнерами, в том числе с Россией.
С лета этого года, политическая возня вокруг предстоящего саммита заметно усилилась. Украина была фактически поставлена перед неприятным выбором: или подписывать соглашение об ассоциации с ЕС, что на практике означало создание зоны свободной торговли с Евросоюзом и автоматически выталкивало республику из зоны свободной торговли с ТС и ЕЭП, или вступать в Таможенный союз. Несколько месяцев ушло у Киева на разыгрывание обеих карт – евразийской и европейской. Но ближе к саммиту стало ясно, что Москва шутить не намерена (о позициях Астаны и Минска следует сказать особо).
Накануне саммита в Вильнюсе произошел форменный скандал: Киев менее чем за неделю до встречи отказался подписывать ранее парафированное соглашение об ассоциации и создании углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли. Для европейских политиков, привыкших вести дела по-иному, такой резкий поворот вызвал настоящую оторопь. Причины такого шага руководство Украины разъясняло несколько раз, все время путаясь в объяснениях. Вначале они ссылались на неприемлемые условия, выдвинутые МВФ и ЕС, затем – на давление России.
Как отмечают наблюдатели, по накалу страстей последний саммит «Восточного партнерства» напоминал бухарестский саммит НАТО в апреле 2008 года. Тогда Украине и Грузии едва не предоставили планы действий по членству в альянсе, и, чтобы не допустить этого, президенту РФ Владимиру Путину пришлось отправиться в румынскую столицу и лично убеждать западных лидеров не предпринимать резких шагов. В итоге Москва выиграла время. А спустя четыре месяца случилась война в Грузии, которая надолго, если не навсегда, похоронила надежды Тбилиси войти в НАТО. Еще через два года Россия и Украина подписали харьковские соглашения.
Неудивительно, что Москва рассматривает заключение соседями соглашений о ГВЗСТ как угрозу экономической безопасности, какими бы ни были реальные намерения единой Европы – особенно в случае с Украиной, учитывая тесные торговые связи двух стран. В «Восточном партнерстве» военный аспект отсутствует. Но это не помешало Москве и Брюсселю вступить в жесткую борьбу за геополитическое влияние на шесть постсоветских стран. Ее активная фаза пришлась на вторую половину 2013 года, когда стало ясно, что Киев всерьез настроен подписать парафированное год назад соглашение об ассоциации с ЕС, предполагающее создание зоны свободной торговли. Россия от устных предупреждений перешла к делу: в ход пошли как опробованные методы вроде запретов на ввоз продукции, так и новые – фактическая блокада украинского экспорта в РФ. И естественно, на полную катушку использовался газовый фактор.
Украинское шоу
Последующие события нам хорошо известны. Уже за неделю до вильнюсского мероприятия украинская оппозиция начала «майданить», протестуя против якобы имевшего место отказа от пресловутого «европейского выбора» Незалежной. После возвращения В. Януковича из Вильнюса в стране начался настоящий политический кризис, сопровождавшийся опять же майданами, а также бунтами, блокадами и мордобоем. О Европе в Киеве забыли, и фактически началась реинкарнация «оранжевой революции» 2004 года, то есть прямая борьба за власть.
В сентябре 2013 года почти незамеченным прошел один юбилей: исполнилось полвека со дня подписания Договора об ассоциации между Турцией и Европейским экономическим сообществом. Соглашение об ассоциации, несомненно, принесло Турции значимые экономические результаты, но в политическом смысле обрекло державу с большими амбициями на унизительное полувековое ожидание в прихожей у объединяющейся Европы. Может быть, кто-то напомнил украинскому руководству эту историю, но, скорее всего, Киев действовал интуитивно. Это следует из той грубоватой манеры, в которой украинская сторона сообщила о своем отказе подписывать соглашение с Брюсселем.
Подписание Украиной и ЕС соглашения об ассоциации, включающего положения о создании глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли, могло стать рубежом в истории стран постсоветского пространства. Само это событие, по-видимому, не привело бы к мгновенной экономической или институциональной метаморфозе. При таком развитии событий простой украинец скоро обнаружил бы, что его положение мало изменилось к лучшему, а скорее всего, даже серьезно ухудшилось. Однако в геополитическом смысле Украина сменила бы орбиту, причем в рамках логики игры с нулевой суммой, к которой фактически вернулись Россия и Запад, и это было бы интерпретировано как стратегическое поражение Москвы.
Естественно, Россия должна была принять контрмеры, и она это сделала. В последние месяцы до сведения Украины по всем каналам, начиная с Кремля доводилось, о том, что ежегодный экономический выигрыш Украины в случае ее вступления в Таможенный союз составит от 6 до 12 млрд. долларов. Он мог быть достигнут за счет почти троекратного снижения стоимости российского газа, снятия экспортной пошлины на нефтепродукты, создания преференциального режима для продовольственных товаров. Сюда же следует приплюсовать компенсации, связанные с переходом Украины на общую для ТС ставку единого таможенного тарифа.
Москва также оказалась перед выбором: или вернуть Украину на прежнюю геополитическую орбиту, или радикально изменить сами правила игры в отношениях Москвы и Брюсселя. Но возникает еще альтернативная стратегия – изменить правила игры между Россией и Евросоюзом и интегрировать Украину в эту систему в качестве полноправного участника. Отправляясь в Вильнюс, Янукович, как представляется, в тайне надеялся на такое развитие событий. Но Европа ясно дала ему понять, что этот номер не пройдет.
Номер состоял в том, что Киев надеялся на присутствие Украины сразу в двух зонах свободной торговли – со странами СНГ и с Евросоюзом. Не будучи уникальной для мировой экономики, такая ситуация – новая для постсоветского пространства. Киев, по-видимому, постарался политически капитализировать свое особое положение, предложив некий трехсторонний механизм регулирования торговых отношений, который может трансформироваться в площадку для предметного обсуждения идеи создания зоны свободной торговли от Лиссабона до Владивостока.
Но ситуация развивалась по другому сценарию: на Киев Москва надавила посредством заявления о том, что ассоциация с ЕС не только закроет Украине путь в Таможенный союз, но и может оказаться несовместимым с участием в зоне свободной торговли стран СНГ. Кремль напомнил, что Россия имеет право инициировать пересмотр условий пребывания Украины в этом пространстве, если ГВЗСТ Украины с единой Европой приведет к существенному изменению украинских торговых потоков. Брюссель также категорически отверг трехсторонний формат с участием Москвы.
Москва исходила из следующих соображений. Если концепция трехстороннего диалога будет подразумевать только обсуждение вопросов зоны свободной торговли, то российское руководство предпочтет уклониться. Если же Москва захочет и сумеет предложить более широкую повестку, то, не исключено, именно этот формат даст возможность вывести отношения России и Евросоюза из глубокого застоя, в котором они пребывают уже несколько лет.
Возможно и иное развитие событий, когда отказ от трехстороннего диалога и эскалация защитных мер в сфере торговых отношений приведут к фактическому выталкиванию Украины из зоны свободной торговли СНГ. Такое вытеснение не может пройти спокойно и, скорее всего, приведет к завершению эпохи СНГ. Говоря по существу, этот процесс был запущен около десяти лет назад серией «цветных революций». Перспектива заключения несколькими странами СНГ соглашений об ассоциации с Европейским союзом сыграла роль своеобразного катализатора, поскольку вслед за Евросоюзом и Россия поставила эти страны перед выбором «или – или».
Но вернемся к украинскому вопросу. В контексте отношений ЕС – РФ одной из ключевых дат является 8 ноября 2011 года. В тот день начались поставки газа по газопроводу «Северный поток», благодаря чему существенно снизилась зависимость России от Украины как основного транзитера российского голубого топлива. Но следует обратить внимание на такой факт: в тот же самый день было опубликовано письмо, подписанное министрами иностранных дел Германии Г. Вестервелле и Польши Р. Сикорским, который незадолго до того сравнивал «Северный поток» с пактом Молотова – Риббентропа. Письмо фактически объявляло о выработке Берлином и Варшавой совместного курса по отношению к России.
Таким образом, если на первых порах Янукович мог рассматривать размораживание диалога с Брюсселем лишь как фактор, укрепляющий его позиции в жестком торге с «Газпромом» и Путиным, то в дальнейшем благодаря инициированной Польшей дипломатической игре он счел возможным для себя и своего окружения сделать ставку на достижение соглашения об ассоциации с Евросоюзом.
Что означало бы включение Украины в сферу экономического и политического влияния Европы? Оно могло иметь большой эффект, при этом не требуя существенных затрат от европейских налогоплательщиков. Больше того, открытие довольно емкого украинского рынка стало бы выходом в условиях кризиса для ориентированных на экспорт экономик, прежде всего германской. Вместе с тем формат ассоциации не позволит Киеву рассчитывать на субсидии из Брюсселя, доступные лишь полноправным членам Евросоюза.
Как представляется, Янукович и его советники в последний момент поняли правила игры, в которую Украину втягивали Варшава, Берлин и Брюссель. Но времени выскочить из ловушки уже практически не оставалось, поэтому украинскому президенту пришлось принимать решение в такой недипломатичной форме – всего за неделю до саммита. В ходе саммита Янукович сделал попытку уменьшить негативный эффект от своего демарша, пообещав европейцам подписать соглашение в марте 2014 года, но остановить развитие событий по негативному сценарию ему не удалось. Евросоюз дал понять, что не готов к трехстороннему формату; Россия также не спешит завалить Украину газом и кредитами и выжидает; а в это время внутренняя оппозиция подняла своих сторонников на майдан. Таким образом, В. Янукович не решил в Вильнюсе ни одной проблемы, а только отложил их и создал новые.
Белорусский тупик
Единственная страна, от которой не ждали никаких сюрпризов и не получили их, была Беларусь, у которой давняя и крайне сложная история отношений с Евросоюзом и Западом в целом. Минск является своего рода «изгоем» в составе участников «Восточного партнерства». И это понятно. Снижение уровня участия Беларуси имеет политическую подоплеку. Из шести стран, для которых ЕС развивает программу партнерства, Беларусь в наибольшей мере вовлечена в российскую орбиту. В отношении Минска действуют санкции ЕС за недемократичность, хотя накануне саммита их список был сокращен, а действие продлено на год. В течение всего года периодически возникали слухи, что на саммит будет приглашен сам А. Лукашенко. Возможно, это было подспудным желанием самого Александра Григорьевича. Но чуда не случилось: уровень участия белорусской стороны был ограничен министром иностранных дел.
Глава МИД РБ В. Макей аккуратно изложил официальную позицию Минска по программе ЕС «Восточное партнерство» (ВП). Она заключается в том, что в нынешнем виде «Восточное партнерство» не работает. Выступая на саммите, он заявил, что «с точки зрения Беларуси достижения «Восточного партнерства» как регионального проекта представляются пока «смешанными». Во многом это связано с рядом «ложных выборов», которые навязываются странам-партнерам в отношении содержания и темпов модернизационных преобразований, форм и модальностей взаимодействия, стратегических интеграционных устремлений». Минск выступил также против появления новых разделительных линий в Европе.
Неудовлетворенность Минска программой ВП имеют несколько причин. Во-первых, серьезным образом на сотрудничество в рамках ВП повлияло общее ухудшение политических отношений Минска и Брюсселя после президентских выборов в Беларуси 2010 года. ЕС восстановил в отношении Беларуси практику применения мер принудительной дипломатии (ограничение контактов, санкции против официальных лиц, журналистов и частного бизнеса), что было воспринято Минском как попытка вмешательства во внутренние дела страны и проявление политики двойных стандартов.
Во-вторых, Минск не получил от участия в «Восточном партнерстве» того, что ожидал: обещанной макрофинансовой помощи и финансирования инфраструктурных проектов в рамках многостороннего измерения. Еврокомиссия не дала ответа на представленные совместно Беларусью, Литвой и Украиной проектные предложения. Вместо этого ЕС обусловил дальнейшее сотрудничество выполнением предварительных политических условий.
В-третьих, Беларусь институционально так и не стала полноправным участником данной инициативы и продолжает ощущать дискриминацию в отношении себя. Так, Беларусь не может участвовать в двухстороннем измерении ВП по причине того, что европейская политика соседства распространяется на нее лишь частично. Беларусь исключена из межпарламентского сотрудничества (Евронест) из-за непризнания белорусского парламента (хотя, например, азербайджанские парламентарии участвуют в Евронесте, несмотря на проблемы с выборами в этой стране); на саммитах ВП Беларусь не представлена на высшем политическом уровне в отличие от других стран-партнеров.
Таким образом, белорусские власти не ждали слишком многого от предстоящего саммита. Их ожидания сводились к следующему: приглашение участвовать на уровне президента РБ, отсутствие нотаций относительно нарушения прав человека в стране и предложение к более прагматическому сотрудничеству.
Официальную позицию ЕС в отношении сотрудничества с РБ озвучил еврокомиссар по вопросам расширения и политики добрососедства Ш. Фюле Его позиция заключается в том, что как только Минск официально освободит политзаключенных и пройдет их реабилитация Евросоюз готов пойти не только на построение прочной основы двусторонних отношений между ЕС и Беларусью, но и вести переговоры о реформе программы ВП и финансовой поддержке модернизации Беларуси.
Именно Ш. Фюле инициировал проект «Европейский диалог о модернизации Беларуси», который стартовал в марте 2012 года. Это программа Европейского союза, которая предусматривает многосторонний обмен взглядами и идеями руководства ЕС с представителями белорусского гражданского общества и политической оппозиции о необходимых реформах в стране. К основным направлениям диалога относятся: политическая реформа; реформа судебной системы и человеческие контакты; вопросы экономической и отраслевой политики; торговля и рыночные реформы.
Следует отметить, что участие делегации РБ в саммите протекало на негативном фоне, созданном литовской стороной. Накануне саммита в Литовском сейме состоялись слушания по Беларуси, в которых принимали участие представители белорусской оппозиции. Они – ни много ни мало – предложили ЕС создать международный трибунал по ситуации в их стране.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что в течение всей недели, предшествовавшей саммиту и ознаменовавшейся бурными политическими столкновениями в Украине в связи с отказом официального Киева от ассоциации с ЕС, официальный Минск сохранял нейтралитет по отношению к этим событиям. Тем не менее, если судить по нескольким комментариям государственных пропагандистов, можно предположить, что в Минске испытывают осторожный оптимизм.
С одной стороны, белорусским властям очень близка и понятна позиция Украины, пытающейся выторговать у ЕС реальные материальные и финансовые ресурсы. С другой – белорусские эксперты высказывают предположение, что изменение вектора движения Украины будет иметь сильные негативные последствия для Беларуси, так как оттянет свободные российские ресурсы от Минска в пользу Киева. Некоторые наблюдатели даже высказывают радикальные опасения, что выбор Украины может стоить потери власти белорусскому президенту, поскольку Россия якобы ранее оттягивала сроки замены А. Лукашенко, потому что все силы и средства были брошены на Украину. Однако такая точка зрения носит исключительно гипотетический характер.
Следует отметить, что официальный Минск не рассматривает свои отношения с ЕС как альтернативу отношениям с Россией. Евросоюз не в состоянии дать Беларуси то, что дает Россия, а именно многомиллиардные субсидии в обмен на имитацию интеграции и политические декларации о вековой дружбе (600 миллионов евро в год на шесть стран ВП – жалкие крохи на фоне того, что годовой энергетический грант Кремля одной лишь Беларуси достигает, как подсчитали независимые эксперты, 10 млрд. долл.). Но отношения с ЕС всегда использовались Минском в качестве аргумента в переговорах с Москвой, а также как возможный источник дополнительных кредитов и инвестиций. Сегодня Евросоюзу нечего предложить Беларуси с целью стимулирования быстрых реформ. Иначе говоря, отсутствие прямой экономической выгоды от участия в «Восточном партнерстве» дает Минску основания рассматривать этот интеграционный проект как незначительный.
В белорусском экспертном сообществе сильны критические настроения не только в отношении программы ВП, но и в целом к политике Евросоюза, который, по их мнению, не обеспечивает партнерам достаточных стимулов для трансформации. То есть «Восточное партнерство» разрывается между двумя направлениями политики ЕС: политикой расширения и внешней политикой (которая пока находится в зачаточном состоянии).
Другой серьезной проблемой «Восточного партнерства» (да и всей внешней политики ЕС) являются декларируемые, но фактически не выполняемые Брюсселем принципы отношений со странами-партнерами. В 2012 году ЕС пересмотрел свою политику соседства и ввел (в том числе и применительно к «Восточному партнерству») принцип «большее за большее», предполагающий увеличение помощи странам-соседям в случае, если те демонстрируют прогресс в реформах. Тем не менее Брюссель демонстрирует непоследовательность в своей политике относительно стран-соседей, что обусловлено в первую очередь геополитическими и экономическими соображениями. Так, ЕС продолжает предоставлять помощь одним странам, даже если они не выполняют взятые на себя обязательства в сфере реформ, и вводит ограничительные меры против других (Беларуси), которые оказались менее важными для Брюсселя. Например, наличие политических заключенных в Беларуси стало причиной введения санкций против чиновников и предприятий, в то время как политзаключенные в Украине, Азербайджане и России не являются для ЕС поводом для ограничения контактов на высшем уровне.
Таким образом, считают в Минске, противоречие между геополитической рациональностью европейской политики и демократизаторской идеалистической риторикой европейских политиков подрывает как инструменты «Восточного партнерства», так и в целом репутацию Европейского союза как глобального игрока. Можно сделать вывод, что для Беларуси Вильнюсский саммит мог стать эффективным инструментом восстановления политических отношений с ЕС, если бы белорусское руководство оказалось готовым к жестам доброй воли, а Брюссель проявил терпение и предложил привлекательные стимулы для сотрудничества. Но ситуация так и осталась тупиковой.
Армянская дилемма
Накануне саммита армянская пресса всерьез обсуждала перспективы снижения уровня участия Еревана с президентского до министерского, ссылаясь на ожидание визита президента РФ В. Путина. Отметим, пауза в процессе евроинтеграции не вызвала в Армении такой тяжелой реакции, как в Украине, хотя имели место немногочисленные митинги оппозиции, которая требовала от президента С. Саргсяна подписать соглашение об ассоциации с ЕС.
Ожидания в Армении от соглашения об ассоциации были разнообразные: одних прельщает облегчение визового режима, других – зона свободной торговли, позволяющая беспрепятственно доставлять товары на европейский рынок при соблюдении их высокого качества, третьих – сильные механизмы воздействия ЕС на проводимые реформы, когда их имитация станет невозможной.
Еще в сентябре Армения объявила о желании присоединиться к Таможенному союзу, а в дальнейшем участвовать в формировании Евразийского союза (ЕАС) и сразу получила согласие России и Казахстана. В Минске возобладало мнение, что со вступлением Армении в ТС у Беларуси появится прямой конкурент в борьбе за российские дотации для своей экономики.
Действия Армении, которые в России могли быть расценены как готовность к геополитическому развороту (от Москвы), были продиктованы тяжелым блокадным положением страны, с одной стороны, с другой – несбывшимися ожиданиями (а уровень их был высок) от стратегического партнерства с РФ. Подавляющее большинство предприятий, уступленных России в счет госдолга, так и не заработали. Безответной остается неоднократная просьба о кредите в 2 млрд. долл., который мог бы стабилизировать местную экономику. Не все ясно с получением российского гранта на минимизацию последствий от подорожания российского же газа. На этот негатив наложились такие факторы, как продажа Россией вооружений Азербайджану.
В то же время на территории Армении Россия участвует в строительстве газопровода Иран – Армения, на российские деньги идет модернизация Севано-Разданского каскада ГЭС. Еще с 2008 года железная дорога Армении была передана в концессионное управление российскому бизнесу.
Справедливости ради надо отметить, что С. Саргсян первоначально планировал парафировать соглашения в Вильнюсе на саммите стран «Восточного партнерства». По словам президента Армении, который, по-видимому, также намеревался разыграть карту на манер Украины, решение страны вступить в Таможенный союз не означало бы отказа от диалога с европейскими структурами. Во время своего предыдущего президентства С. Саргсян убеждал избирателей, что, в принципе, от совмещения отношений с Россией и расширения сотрудничества с «демократической Европой» никаких проблем в стране быть не должно.
Однако в Европе посчитали иначе и дали понять, что, приняв решение о вступлении в ТС, Армения заблокировала свои шансы парафировать соглашение об ассоциации с ЕС и создании зоны свободной торговли. Чисто тактически присоединение к ТС выгодно для Армении: она получит скидку на российский газ, свободный доступ на рынки России, Беларуси и Казахстана, а также укрепит свою региональную безопасность. Россия очевидных экономических выгод от вступления Армении в ТС не получит, но получит политические.
Таким образом, Ереван также встал перед дилеммой: если Армения включит задний ход и воздержится от парафирования, это приведет к потере международного авторитета и созданию имиджа несерьезного государства. А если окажется, что к этому причастна Россия, вынудившая Армению идти против собственных интересов, то и общественное отношение внутри республики к России претерпит изменение.
С самого начала сами европейские политики предупреждали Армению, что быть одновременно в двух форматах не получится, необходимо выбирать. Если бы не так, Армения оказалась бы в идеальной ситуации – с одной стороны, «зонтик безопасности» Москвы, а с другой – экономические дивиденды Европейского союза. Власти Армении «разрывались» внутри страны, поскольку по итогам президентских выборов прозападный политик-оппозиционер Р. Ованнисян набрал 37 процентов голосов, что немало. В России проблемы с Арменией принято замалчивать. Однако когда Армения вышла на финишную прямую в проекте «Восточное партнерство» и шла к парафированию Соглашения об ассоциации с ЕС в Вильнюсе, Путин совершенно четко дал понять, что никакие экономические дивиденды не в состоянии заменить ей то, что обеспечивает Россия – безопасность. И Сагсян послание правильно понял, отправляясь в Вильнюс как на Голгофу.
Румыния или Молдова?
Молдова рассматривается в Брюсселе уже почти как член ЕС. Если у Украины есть такой мощный лоббист, как Польша, то Молдову в этом плане представляет Румыния, которую, в свою очередь, подозревают в стремлении вернуть утерянную некогда провинцию в свой состав. Однако многочисленные протесты извне и внутри самой Молдовы заставляют Бухарест действовать кружным путем – объединиться с Молдовой в рамках Евросоюза. В Бухаресте открыто говорят о присоединении Молдовы в рамках ЕС. Румыния не подписывает с Республикой Молдова договор по границе, а это значит, считают пророссийски настроенные эксперты, что планируется аншлюс республики.
После смены руководства в республике четыре года назад Молдова стала наиболее приятным для ЕС и покладистым партнером в рамках ВП. Премьер-министр Юрие Лянкэ заявил о неизменном выборе страны в пользу евроинтеграции и предположил, что демарш Киева может оказаться полезным для Кишинева: ЕС может предложить ему более ясную европейскую перспективу. Ожидается, что Брюссель готов отменить визы для граждан Молдовы, а Кишинев – парафировать соглашение о евроинтеграции. В мае в Молдове под прямым давлением европейских эмиссаров была создана новая коалиция проевропейского правления. Это позволило нейтрализовать коммунистов, которые тянули страну в ТС, создать более или менее устойчивое большинство в парламенте и сформировать правительство, которое и повело республику в ЕС. Скорее всего, именно в те дни в Брюсселе пришли к решению все-таки дать Молдове, которая не укладывалась ни в какие европейские критерии, ассоциированное членство.
Если поведение украинского президента накануне саммита заставило говорить о так называемом «казусе Януковича», то у него был прецедент. Кроме того, этот случай чрезвычайно важен для понимания поведения и дальнейшей эволюции постсоветских политических элит. Ранее по такому же пути проследовал бывший молдавский президент Владимир Воронин, пришедший к власти под пророссийскими лозунгами, но осуществивший под давлением Запада крутой политический разворот, находясь в полушаге от подписания предложенного Москвой плана приднестровского урегулирования.
Но не все так гладко у ЕС с этой республикой. Еще в начале этого года молдавские левые готовили референдум по присоединению республики к Таможенному союзу. В Молдове есть пророссийски настроенные Приднестровье и Гагаузия, и в обозримом будущем эти конфликты разрешены явно не будут. Гагаузы требуют гарантий, что в рамках ЕС Молдова не объединится с Румынией, о чем открыто говорят в Бухаресте. Тем более что в условиях молдавской бедности России даже не приходится тратить больших денег на подпитку оппозиционных регионов. Незадолго до Вильнюсского саммита в Кишиневе прошли многотысячные акции за Таможенный союз. Из России ежегодно в Молдову перечисляется более двух миллиардов долларов, что практически составляет годовой бюджет республики. Эта сумма превышает денежный поток, идущий от молдаван, работающих в странах ЕС. Таким образом, этим людям важен не внешнеполитический курс страны как таковой, а то, как они смогут жить при реализации того или иного интеграционного вектора.
Надо отметить, что население Молдовы в большинстве своем всегда симпатизировало левым. И то, что альянс «За европейскую интеграцию», состоявший из партий преимущественно правого толка, продержался у власти три года, – прежде всего заслуга ЕС и США. Они помогали проевропейской части молдавской элиты деньгами: гранты и помощь буквально сыпались на республику. Молдавию признали лидером программы «Восточное партнерство», и Кишинев надеялся на получение статуса ассоциированного члена ЕС, что и произошло в Вильнюсе. Однако население никаких дивидендов от такого рывка власти не получило. Как шутят наблюдатели, весной вместе со снегом в Молдавии растаял асфальт: куда-то ушли отпущенные на ремонт дорог европейские гранты. Сторонников европейской перспективы также немало. В первую очередь ее поддерживают интеллигенция и студенты – те, кто считает себя румынами. То есть за интеграцию с ЕС выступают в основном «румыны», за Таможенный союз – «молдаване».
Эксперты предупреждают, что сегодня молдавские вина идут в страны ЕС, Молдове предоставлена для этого специальная квота. Но после подписания соглашения об ассоциированном членстве, что европейские политики обещают обеспечить в течение года, экспорт молдавского вина в Европу не увеличится – там свои качественные вина. Рынок будет открыт, но продать больше не удастся. Виноделие, в частности, и сельское хозяйство Молдовы в целом могут быть уничтожены. И еще один штрих: 700–800 молдавских семей ежемесячно подают заявления в представительство ФМС РФ в Кишиневе на выезд в Россию, что после подписания Молдовой соглашения о зоне свободной торговли с ЕС в республику придет крупный европейский бизнес, конкуренция с которым местному не под силу. Поэтому сегодня на продажу выставляются магазины, кафе и даже пасеки.
Тем не менее в Вильнюсе Молдова сделала шаг навстречу своей европейской судьбе, подписав соглашение. Как отмечают наблюдатели, в «успехе» Кишинева есть доля России. Именно давление со стороны Москвы заставляет Брюссель быть снисходительным к тем, кто продолжает идти по пути евроинтеграции. И вот уже через неделю после Вильнюса Молдову посетил госсекретарь США Джон Керри. В Кишиневе этот визит расценили как поддержку европейских устремлений Молдовы на фоне отхода с этих позиций Украины.
Наследие Мишико
Незадолго до саммита в Вильнюсе в Грузии произошло важное событие: на смену прозападному Мишико – Михаилу Саакашвили пришли другие политики. Грузия также парафировала соглашение об ассоциации, в чем не сомневались в ЕС. Но на это мероприятие впервые приехал новый президент Грузии Георгий Маргвелашвили. Однако экс-президент Михаил Саакашвили заявил, что также поедет в Вильнюс, чтобы «помочь Грузии в общении с европейскими партнерами». Грузия усилиями Саакашвили создала себе имидж флагмана постсоветской демократии, страны, отважно борющейся за свой «европейский выбор». Саакашвили искренне хотел переделать Грузию и грузин, вырвать их из «русско-советского» прошлого и превратить в «нормальную» западную страну. Для этого, и здесь он тоже был убежден, необходимо переломить менталитет нации, силой сделать ее дисциплинированной и работоспособной. Демократические методы не подходили, но очень пригодилась демократическая риторика. Демократия, насаждаемая форсированно, часто превращается в карикатуру, но мало где разрыв между образом и практикой был столь вопиющим, как в Грузии.
В течение всего последнего года своего президентства, весьма странного с правовой точки зрения, Саакашвили говорил об опасности возвращения в зону российского влияния. В начале года американская частная аналитическая компания «Стратфор» опубликовала прогноз на 2013 год, в котором предупредила Тбилиси о последствиях внешнеполитического разворота. Фактически это был прямой сигнал и нажим на Тбилиси. Выход на политическую арену Грузии миллиардера Б. Иванишвили и его партии «Грузинская мечта» усилил влияние России, главным образом, за счет ослабления антироссийского лагеря, возглавляемого президентом М. Саакашвили, – говорилось в докладе. И далее: все идет к нормализации отношений с Россией, Грузия в 2013 году рискует оказаться в неприятной ситуации, поскольку новая политическая реальность может привести к напряженным отношениям с другими региональными игроками, обеспокоенными ростом российского влияния, например, с Азербайджаном. В это же время был сделан информационный вброс: директор первого департамента стран СНГ МИД РФ сделал заявление, что власти Грузии вступили в переговоры по поводу возвращения страны в состав СНГ. Естественно, последовало бурное и полное негодования опровержение Тбилиси.
Некоторые грузинские политики сетуют: вытесняя русский язык, фактически ничем его не заменяют. Через 20 лет в грузинском обществе не будет ни русского, ни любого другого мирового языка. В лучшем случае английский будет языком элиты, а это уже настоящий раскол общества. Сегодня в Грузии совсем не говорят по-русски лишь 4 процента населения. А вот мнение с другой стороны. Известный российский политолог Ф. Лукьянов (редактор журнала «Россия в глобальной политике») так поставил вопрос: «А зачем нам вообще стараться вернуть отношения с Грузией на приемлемый уровень? НАТО на деле больше неактуально. Перспектив тесного союза не просматривается. Интересов, которые оправдывали бы сверхусилия, нет. С меркантилистской точки зрения это все так. Однако Грузия, что бы ни происходило в отношениях, страна, культурно и исторически России очень близкая. В современном мире, где растет поверхностная общность, но углубляется сущностное отчуждение, такими «активами» разбрасываться нецелесообразно».
Грузии нужен российский рынок для ее товаров и российские инвестиции, которые способны спасти страну от подчинения турецкому и азербайджанскому капиталу. В свою очередь, России нужен стабильный, предсказуемый и, как минимум, не враждебно настроенный сосед на границе с ее Северным Кавказом, свободный транзит грузов в Армению, а также спокойное проведение зимней Олимпиады в Сочи. Таким образом, возвращение Грузии хотя бы в СНГ (а потом в ТС и так далее) остается на повестке дня российской политической элиты.
Между Сциллой и Харибдой
Президент Азербайджана Ильхам Алиев принял участие в саммите «Восточного партнерства» в Вильнюсе вопреки многочисленным предсказаниям и прогнозам ряда политологов о том, что участие Баку в проектах Евросоюза нежелательно и не сулит ничего хорошего Азербайджану. Республика пережила незадолго до этого критику президентских выборов со стороны ЕС. Лозунг Баку звучит следующим образом: никаких документов с ЕС и никаких обещаний Таможенному союзу, в центре внимания – только энергетическое сотрудничество, которое диверсифицирует поставки энергоносителей для Европы и уменьшает ее зависимость от российского «Газпрома». В Баку исходят из того, что Трансадриатический газопровод критически важен для европейцев; в свете этой проблемы для Брюсселя не так уж важна чистота выборов в Азербайджане. На протяжении предстоящих 25 лет в рамках проекта «Шах-Дениз-2» ежегодный объем поставок в Европу составит 10 млрд. куб. м газа.
Перед саммитом официальный Баку отверг утверждения о том, что отказ Азербайджана от ассоциативного членства является следствием давления со стороны России. Как было заявлено, Азербайджан намерен подготовить документ, более адекватно отвечающий уровню своих отношений и сотрудничества с Евросоюзом. Баку предложил ЕС с учетом достигнутого уровня сотрудничества подписать соглашение о партнерстве, которое обеспечит взаимное уважение и равноправие сторон. Как считает азербайджанская сторона, ассоциативное соглашение не приемлет подобную постановку вопроса и ставит условия, лишь при выполнении которых можно стать действительным членом этой организации.
Отношения между Азербайджаном и Евросоюзом не заладились с самого начала 2013 года. В феврале азербайджанские власти обвинили верховного представителя Евросоюза К. Эштон и еврокомиссара Ш. Фюле в попытке вмешательства во внутренние дела страны. Поводом для столь резкой реакции Баку стали призывы Эштон и Фюле к азербайджанским властям «обеспечить быстрое, справедливое, прозрачное и независимое расследование обвинений» в связи с арестом заместителя главы партии «Мусават» и лидера партии «Республиканская альтернатива». В марте официальный Баку испортил отношения с ОБСЕ, обратившись к организации с предложением изменить ее мандат в Азербайджане. В запросе, направленном руководству ОБСЕ, предлагалось ограничить деятельность миссии организации в Баку, сведя ее до уровня координатора проектов. Это было истолковано как стремление власти помешать взаимодействию ОБСЕ с неправительственными организациями (НПО).
Но при этом большая трубопроводная игра продолжалась. В апреле консорциум «Набукко» предложил азербайджанскому консорциуму «Шах-Дениз» 50 процентов акций в проекте строительства газопровода «Набукко-Вест». На этом фоне ухудшились отношения с Москвой. Договор по аренде Габалинской РЛС Азербайджаном не был продлен, а Россия расторгла договор по прокачке азербайджанской нефти по Новороссийскому нефтепроводу. Со второй половины 2013 года увеличатся объемы вывозимых с использованием территорий Азербайджана грузов международных сил ISAF из Афганистана. Азербайджан выступает сегодня как единственный более-менее надежный новый источник газа для европейских потребителей, призванный заменить Россию. Именно замена России как поставщика газа на европейский рынок все более отчетливо становится основной доминантой энергетической политики Европейского союза. И это прекрасно поняли в Баку.
Самое интересное, что Баку уже начинает вить веревки из европейцев, издеваясь над их энергетической политикой. Сначала азербайджанская госкомпания «Сокар» купила греческую газотранспортную компанию DESFA. Это полностью нарушает принципы знаменитого Третьего энергопакета, который предполагает, что добыча и транспортировка не могут входить в состав одной компании. Далее, Баку фактически похоронил знаменитый проект «Набукко», войдя в проект «Набкукко-Вест» (Трансадриатический газопровод). Это означает полный крах европейской энергетической стратегии на востоке, потому что главной задачей было обеспечение поставок газа в те регионы, где слишком серьезно доминирует Россия. Все контракты, подписанные с Азербайджаном, долгосрочные и с привязкой к стоимости нефтепродуктов. В отношении России европейские политики говорят, что это очень плохо, а в отношении Азербайджана все вынуждены это проглатывать. И наконец, за последние годы Баку немало вложил в создание лоббистских структур на территории ЕС. Теперь они начинают отстаивать интересы Азербайджана, что означает только одно: постепенно Азербайджан свяжет тему поставок энергоносителей с вопросом Карабаха.
Но и с Россией отношения Азербайджана нельзя назвать гладкими. Азербайджан регулярно участвует в тех же саммитах СНГ по большей части для использования возможности по поддержанию контактов с первыми лицами других постсоветских стран.
Баку не вступает принципиально ни в Таможенный союз, ни тем более в ОДКБ, где Россия поддерживает союзнические связи с его военным противником в Закавказье – Арменией. В то же время Азербайджан может себе позволить проводить практически полностью независимую от Москвы внешнюю политику, имея «за спиной» значительные нефтяные и газовые ресурсы. В 2010–2012 годах были заключены несколько пакетов контрактов на поставку вооружений из России в Азербайджан. В 2013-м началась реализация договоренностей на сумму 4 млрд. долл.
В 2013 году произошло закрытие Габалинской РЛС, которая являлась единственным военным объектом России на территории Азербайджана, по сути, это была военная база. Но в связи с тем, что Конституция республики запрещала наличие на территории страны иностранных военных баз, Баку и Москва придали этому объекту статус информационно-аналитического центра (ИАЦ) и назвали его «Дарьял». Сегодня звучат разные оценки причин прекращения аренды Габалинской РЛС, среди которых называется и размер арендной платы. Однако экспертное сообщество Азербайджана не склонно думать, что причина настолько банальна. По мнению ряда аналитиков, «прошли времена, когда для Азербайджана десятки или даже сотни миллионов долларов считались какой-то астрономической суммой». Следовательно, здесь, скорее всего, вопрос упирался в принцип. Дело в том, что Баку, по понятным причинам, не мог равнодушно смотреть на предоставленный Москвой для Еревана режим наибольшего благоприятствования в военном сотрудничестве. Со своей стороны, Москва, судя по всему, и не намеревалась дальше эксплуатировать станцию.
Но реакция все-таки последовала. В мае Россия расторгла договор с Азербайджаном о транзите нефти через свою территорию. В Баку прекрасно отдают себе отчет в том, что так называемая «постсоветская интеграция» (причем в любой ее форме) – это вовсе не инициатива Казахстана, Беларуси или кого-то еще на постсоветском пространстве. Это процесс, инициированный исключительно нынешним российским руководством, да к тому же вовсе не во внешнеполитических, а в сугубо внутренних интересах.
Тем не менее в августе В. Путин побывал с рабочим визитом в Баку. О содержании переговоров мало что известно (это могли быть такие вопросы, как военная активность на Каспии Ирана, события на Ближнем Востоке и главное – урегулирование нагорно-карабахского конфликта), но Москва затем официально поддержала И. Алиева на президентских выборах. За несколько месяцев до президентских выборов Азербайджан стал центром международной дипломатии. Визиты западных делегаций и лидеров стран СНГ в Баку не прекращались. В октябре Алиев-младший был переизбран на третий срок. Естественно, что БДИПЧ ОБСЕ подвергло критике избирательную кампанию в Азербайджане. К бюро присоединились госдеп США и МИД Великобритании. Но отчет бюро по Азербайджану оказался настолько предвзятым, что вызвал разногласия между самими представителями ОБСЕ и наблюдательными миссиями Европарламента и ПАСЕ.
Баку сумел приспособить свою стратегию под энергетические фобии США и ЕС относительно «нефтегазового оружия» России и «энергетической империи». Азербайджан ищет противовес Москве и армянскому лобби в США и Европе, пытается заручиться поддержкой определенных кругов Запада для разрешения карабахского конфликта с выгодой для себя. Но при этом хотя Баку и не ставит своей стратегической задачей обретение членства в ЕС. Перед саммитом в Вильнюсе Азербайджан приостановил участие в работе Парламентской ассамблеи Евронест (компонент «Восточного партнерства»). Это было сделано в знак протеста против 32-го пункта резолюции Европарламента, в котором содержится критика президентских выборов в Азербайджане.
Таким образом, российско-азербайджанские отношения крайне противоречивы. Обе стороны заинтересованы в поддержании их на должном и конструктивном уровне. Однако Москва не готова полностью встать на сторону Баку в вопросе нагорно-карабахского урегулирования и отвернуться от Армении. На сегодня оптимальным вариантом России, как и Западу, видится статус-кво. Российская дипломатия заинтересована в сохранении хрупкого баланса между Ереваном и Баку.
Специфика подходов Баку проявляется в том, что республика развивает сотрудничество с Москвой избирательно. Отношения между Москвой и Баку фактически в любой момент могут как значительно улучшиться (если на то будет желание с азербайджанской стороны), так и еще больше ухудшиться. Российское руководство последовательно поддерживает действующую азербайджанскую власть. Азербайджан, естественно, не до конца удовлетворен российской позицией по нагорно-карабахскому урегулированию. И еще один момент: в течение 2013 года наблюдатели обратили внимание, что Баку не переставал наращивать военные мускулы, включая новейшие реактивные ракеты, превосходящие российские скады, подводные лодки и т. д. Хочешь мира готовься к войне?
* * *
Итак, что принес Вильнюсский саммит? Фактически он продемонстрировал провальность европейской стратегии на постсоветском пространстве. Как результат, в «Восточном партнерстве» реально осталось всего две из шести стран. Беларусь давно откололась от проекта, Азербайджан также держится в стороне, а теперь и Армения резко переориентировалась на Москву. Евросоюзу достались лишь проблемные Грузия и Молдова. Когда завершалась данная статья, стало известно, что украинский президент В. Янукович, возвращаясь из Китая, куда он отправился сразу после Вильнюса в разгар нового майдана, тайно навестил В. Путина в Сочи. Там оба лидера якобы договаривались о вступлении Украины в Таможенный союз. Так что, сбывается кошмар Бжезинского, который говорил, что без Украины и Беларуси Россия никогда не восстановит свой геополитический статус?
Но торопиться с выводами рано. Будущее Евразийского союза все еще выглядит туманно. И главное, постсоветские элиты, находящиеся у власти в республиках с 1991 года, участвующие и не участвующие в евразийской интеграции, не намерены терять свой суверенитет в пользу кого-либо. Об этом в последний раз ясно дали понять Казахстан и Беларусь в октябре на саммите в Минске. Но Путин сделал вид, что не расслышал. Поэтому самое сложное впереди, и у следующих европейских и западных инициатив по расколу Евразии есть будущее, потому что все нуждаются в противовесе России.
публикация из журнала "Центр Азии"
ноябрь-декабрь 2013
№ 6 (88)