Султан Акимбеков
Начало года в Казахстане оказалось очень насыщенным на события. С одной стороны, состоялась серия кадровых назначений, многие из которых кажутся весьма знаковыми. С другой – между Россией и Казахстаном возникло некоторое напряжение в отношениях, которое неожиданно ярко проявилось в публичном поле и привело к острым дискуссиям. И, наконец, в стране произошло несколько трагических инцидентов, которые произвели неблагоприятное впечатление на общественное мнение.
Так что год начался непросто, но в целом продолжилась основная тенденция прошлого года – государство явно стремится консолидировать центральную вертикаль власти.
В истории любого восточного государства с централизованной системой власти всегда есть период, когда часть полномочий передается на места и когда наступает время собирать полномочия обратно. Очень похоже, что Казахстан находится на второй стадии. Все риски и вызовы для политической системы, которые наглядно проявились, начиная примерно со времени трагических событий в Жанаозене, показали, что передача полномочий в ответственное управление чревато не только низкой эффективностью ответственных лиц, но и может привести к их излишней самостоятельности.
А это уже является проблемой для центральной власти, потому что накопивший могущество и обросший клановыми связями политик может начать думать в первую очередь о своих собственных интересах. У него появляется свое видение развития ситуации не только в краткосрочной, но и в среднесрочной перспективе. И это естественно, потому что даже вчерашние преданные солдаты уже думают о себе и своем маленьком хозяйстве, больше чем о том, кому они обязаны всем этим.
В свое время Наполеон писал, что он не думал, что его проверенные в боях маршалы, выходцы из вчерашних солдат, контрабандистов и пекарей, предпочтут комфорт своих дворцов тяготам новых битв и сражений. Поэтому маршалы в 1814 году в критический момент отказались сражаться, вынудив императора согласиться на капитуляцию.
Для многих государств на территории бывшего СССР в принципе характерен бонапартистский стиль правления. Поэтому и для них также в целом типична и проблема «усталости маршалов Наполеона».
Поэтому то, что власть сегодня консолидируется, – это прямое следствие появившихся вызовов, своего рода реакция на новую ситуацию. Потому что в трудный момент у власти есть выбор – либо начать договариваться со структурными элементами властной системы, либо консолидироваться, вынуждая их выстроиться по порядку.
Например, первый вариант реализуется сегодня в соседней России. Столкнувшись с серьезными трудностями после прошлогодних массовых протестов на Болотной площади и значительного падения популярности власти, Кремль начал мобилизацию всех возможных групп для своей поддержки. В числе прочих были и региональные элиты, которым вернули выборы губернаторов, с тем чтобы переложить на них ответственность за поддержание популярности власти на местах. Одновременно активизировались представители патриотической идеологии, церковь и другие институты государства. В частности, Кремль предпринял шаги навстречу армейской верхушке, сменив непопулярного министра Сердюкова. Но это подразумевает неизбежное ослабление властной центральной вертикали в пользу ее структурных элементов. Например, выборное начало в регионах повышает степень поддержки той же «Единой России», но одновременно повышает статус выборных губернаторов.
В Казахстане пошли по другому пути. Здесь, напротив, власть консолидируется. В прежние времена полномочия передавались влиятельным представителям истеблишмента, которые по системе патрон – клиент обеспечивали контроль за вверенными им участками. В результате образовывались небольшие вертикально организованные властные пирамиды, именно благодаря им появлялись те, кого условно можно назвать «князьками». Однако когда такие пирамиды укоренялись, могли возникнуть проблемы для самой вертикали власти. Одной стороной проблемы является низкая эффективность принятия решений, самый типичный пример это те обстоятельства, которые привели к событиям в Жанаозене. Другая сторона – это история с атырауским акимом Бергеем Рыскалиевым. В феврале его все-таки объявили в розыск, что косвенно свидетельствует, что проблема с ним и его командой оказалась глубже, чем казалось вначале.
Сегодня вертикаль власти перестраивается. Даже перемещения тех или иных чиновников по горизонтали это явное стремление не дать им обрасти связями, укорениться. Истеблишменту посылается очень четкий сигнал – надо служить системе, а не отдельным ее, пусть даже очень влиятельным, представителям. Отсюда, кстати, и рекордно короткий срок пребывания тех или иных лиц на должностях.
Например, Крымбек Кушербаев был всего несколько месяцев вице-премьером, а Бахытжан Сагинтаев – меньше года первым заместителем партии «Нур Отан». При этом первый был направлен акимом в родную Кызылординскую область, а второй стал первым вице-премьером и министром регионального развития. Для кызылординца Кушербаева это шанс реабилитироваться в качестве регионального лидера, он должен сделать выводы из ошибок периода акимства в Мангыстау. Для южанина Сагинтаева, уроженца Жамбылской области, с его опытом работы в северных областях (Павлодар), это возможность проявить себя в качестве модератора региональной политики.
Последнее направление приобретает особенно важный характер в связи с декларируемым намерением Астаны провести либерализацию системы местного самоуправления. Сагинтаеву придется найти ответ на сложный вопрос, как решить проблему самоуправления на местах, не рискуя стабильностью всей вертикали власти. Эта задача была поставлена президентом в январе. В первую очередь Сагинтаеву придется подумать о малых городах, особенно чувствительна ситуация в тех из них, которые расположены на севере Казахстана.
Правда, в данном случае возникает некоторый нюанс, так как региональная политика традиционно была зоной ответственности администрации президента (АП). В связи с созданием Министерства регионального развития возникает естественный вопрос: какая часть полномочий АП будет ему в итоге передана? Или никакой передачи полномочий не будет, и новое министерство будет формировать новую повестку дня. Но это было бы не очень логично. Иначе не понадобился бы для контроля нового направления политический тяжеловес Сагинтаев, который был заместителем президента по правящей партии, и сегодня у него статус первого вице-премьера. То есть он вполне может претендовать на часть реальных полномочий по региональной политике.
Здесь стоит обратить также внимание, что обычно первый вице-премьер должен отвечать за макроэкономику. В нашем же случае за макроэкономику по-прежнему отвечает вице-премьер Кайрат Келимбетов. По крайней мере, именно он в конце января проводил переговоры с Шуваловым по сложным моментам казахстанско-российских отношений. А это как раз и есть ключевая для Казахстана задача из области макроэкономики.
Большой интерес представляет назначение еще одного политического тяжеловеса Марата Тажина на должность государственного секретаря вместо Мухтара Кул-Мухаммеда, который, в свою очередь, был в очередной раз направлен в Министерство культуры и информации. Казахстанские политологи отмечали, что должность госсекретаря зависит от ее наполнения, и Тажин вполне может придать этой должности новый импульс. В этом смысле Тажин отличается от своих предшественников – Каната Саудабаева и Кул-Мухаммеда. Он не только аналитик, но и практик в самых сложных тактических моментах проведения внутренней политики. Поэтому остается открытым вопрос: какие задачи были поставлены перед ним президентом? От этого зависит реальное наполнение этой потенциально очень важной должности.
Секретарем Совета безопасности (СБ) вместо Тажина был назначен Кайрат Кожамжаров, который совсем недолго пробыл акимом Акмолинской области, но больше известен как глава финансовой полиции. Тонкость ситуации здесь заключается в том, что СБ теоретически курирует деятельность спецслужб. В Казахстане же все хорошо помнят открытый конфликт интересов между финансовой полицией, когда ею руководил Кожамжаров и Комитетом национальной безопасности (КНБ), которым руководит еще один тяжеловес казахстанской политики Нуртай Абыкаев.
Понятно, что сейчас такого конфликта между силовиками не должно быть, государство не может себе этого позволить. Но все-таки осадок-то в отношениях не мог не остаться. Можно предположить, что в данном случае все опять же зависит от конкретного наполнения должности секретаря СБ. При Тажине эта должность имела одно значение, при Берике Имашеве – другое, еще ранее, при Каирбеке Сулейменове, – третье. Поэтому возможности и полномочия Кожамжарова также пока неочевидны.
Однако стоит отметить, что далеко не случайно в последнее время стали говорить о низкой эффективности работы финпола вообще и выражать сомнения в необходимости этой структуры. Получается, что государство вводит Кожамжарова в круг решения вопросов силовых органов, теоретически он должен координировать их деятельность. При этом теперь у него за спиной не стоит собственная спецслужба, как это было раньше, когда он руководил финполом. Более того, финпол вообще может потерять прежнее значение. Следовательно, конфликт интересов на прежнем уровне между силовиками уже невозможен, но легкая тень от прежних противоречий создает некоторое напряжение. Последнее может быть полезно для центральной вертикали власти, например, в контексте получения информации из разных источников.
Для любой централизованной системы власти важно диверсифицировать источники информации, чтобы не попадать в зависимость от своих подчиненных.
Общая логика последних кадровых назначений вполне очевидна – она обусловлена необходимостью повышения управляемости системой в ситуации вероятного возникновения новых вызовов. Следовательно, убирают самые слабые звенья. Например, бывшего министра культуры и информации Дархана Мынбая отправили директором Национального музея. Это, конечно, настоящая катастрофа для карьерного бюрократа. Такая форма отставки для министра и бывшего руководителя отдела внутренней политики АП выглядит очень демонстративно и весьма унизительно.
Одновременно усиливается степень централизации бюрократии. Похоже, больше неприемлем прежний принцип, исходя из которого передача полномочий или должностей в длительное «кормление» тем или иным влиятельным лицам, подразумевает излишнюю степень автономности их и близких к ним людей от центральной вертикали власти. Вроде случая с Рыскалиевым.
Иногда создается впечатление, что многие исполнители исходили из старой идеи времен феодальной Европы, что «вассал моего вассала не мой вассал». То есть для каждого исполнителя важен его личный патрон, а интересы всей системы центральной власти в этом случае вторичны. В определенный момент это работает, но в сложных ситуациях возникает проблема лояльности.
Скорость перемещения чиновников по горизонтали также теоретически должна сократить возможности формирования новых замкнутых патрон-клиентских структур. Возможно, что именно поэтому наши чиновники сейчас долго на месте не сидят. Однако это не касается ключевых позиций, где нужны профессионалы, потому что эффективность является одним из важных требований работы бюрократической системы. Но лучше, чтобы бюрократы были эффективны сами по себе, без разрастания клановых структур.
В этой связи любопытно, как растет влияние недавно призванных на работу в правительство Нурлана Каппарова и Ербола Досаева. В ходе произошедшего перераспределения полномочий заметно усилились возглавляемые ими министерства. К возглавляемому Досаевым Министерству экономического развития перешли функции бюджетного планирования. Министерство экологии и природных ресурсов также получило новые полномочия. С учетом близких партнерских отношений между двумя чиновниками по их прежней работе в бизнесе можно говорить о формировании в правительстве новой влиятельной группы.
Однако здесь главный вопрос – это все та же эффективность. Они получили полномочия и должны показать результат. Именно результат будет главным критерием оценки их работы. Кроме того, и Каппаров и Досаев уже были в правительстве, уходили из него, возвращались. То есть они предсказуемы, их деятельность не похожа на классические восточные кланы, которые иногда приходится выкорчевывать с корнем, так сильно они врастают в ткань государственного аппарата.
Гибкость политики государства весьма наглядно демонстрирует также смена акима Мангыстауской области. Вместо Баурджана Мухамеджанова новым руководителем области назначен Алик Айдарбаев. Если Мухамеджанов фактически выполнял роль кризисного управляющего, назначенного после событий в Жанаозене (этому способствовал тот факт, что он является представителем силовых структур, был министром внутренних дел), то назначение Айдарбаева говорит о том, что силовик на этой должности больше не нужен.
При этом показательно, что Айдарбаев нефтяник и вся его деятельность связана с Мангыстау, в то же время он родился в Алматинской области. Трудно утверждать, что это значит в реальности, но факт остается фактом – представитель местного мангыстауского истеблишмента, тесно связанный с нефтяной отраслью, но при этом уроженец другого региона, должен продемонстрировать свою эффективность и мирными способами закрыть проблему недовольства в этой стратегически важной для Казахстана области.
В каком-то смысле и вопрос об объединении всех накопительных пенсионных фондов в один также отражает стремление к централизации управления ими. На пенсионных счетах накоплено уже почти 20 млрд. долларов, половина которых размещена в долговых бумагах государства. То есть государство все равно берет эти деньги в долг, значит, в управление под небольшие проценты. При этом они идут на финансирование дефицита бюджета. Идея президента, возможно, заключается в том, что если и так существует проблема с размещением средств пенсионных фондов, если в стране не сформировалась эффективная система реализации проектов через инвестиционные механизмы, то, может быть, проще собрать все средства в один государственный центр. В этом случае можно использовать их для финансирования крупных проектов, вместо того чтобы просто финансировать дефицит государственного бюджета.
Хотя, конечно, дефицит бюджета формируется в том числе и за счет инвестиций в разные проекты, например в инфраструктуру. В таком случае, какая, собственно, здесь разница? Все равно деньги идут государству. Но смысл заключается в том, что у пенсионных денег другое качество, они являются частной собственностью работающих граждан. К ним должно быть более пристальное внимание, это другая ответственность. При этом это длинные деньги. Соответственно, можно решить двойную задачу – не отказываться от пенсионной реформы, что было бы слишком по-социалистически и вызвало бы недовольство большинства граждан, и получить внебюджетные средства для инвестирования. Причем в этом случае деньги будут привязаны к конкретным проектам.
К тому же опыт работы накопительной пенсионной системы показал, что всегда существует риск злоупотребления доверием. Слишком много было прецедентов, а по мере роста размеров пенсионных накоплений соблазн для игроков становится слишком большим. Нынешние фонды к тому же слишком тесно связаны с банками. Собственно, государство приняло соломоново решение, оно гарантирует гражданам их накопления, что успокоит активную часть общества, при этом получает «длинные» деньги и снижает вероятность потери средств на сомнительных проектах, чем часто грешили банки и некоторые пенсионные фонды.
Проблема здесь теперь связана главным образом с инфляцией, с тем, что доходы граждан будут обесцениваться в силу невысоких доходов от размещения в государственные бумаги в настоящем и, вероятно, настолько же небольших процентов на вклады в будущем. Понятно, что государство не может давать больших спекулятивных процентов. Значит, на первый план выходит идея сохранности средств, а не обеспечения доходности.
Но тогда государство фактически берет на себя обязательства не допустить обесценивания пенсионных накоплений, значит, оно должно избежать высоких темпов инфляции. А это уже серьезная макроэкономическая задача. Нельзя забывать, что мы теперь в одном экономическом объединении с Россией, а Москва позволяет своей валюте колебаться в зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, в первую очередь от состояния цен на нефть.
Когда нефтяные цены упадут в следующий раз, рубль опять обесценится, может, на 15–20 процентов, и это даст дополнительный импульс для инфляции, если не в России, то в Казахстане точно. Кроме того, слабый рубль приведет к дополнительному росту импорта в Казахстан из России, что ухудшит наш внешнеторговый баланс. С экономической точки зрения в этой ситуации для нас выгоднее колебаться вместе с рублем. Однако это означало бы не только подчинить макроэкономическую политику интересам Москвы, но и рисковать главными экономическими показателями. В частности, это касается и сохранности пенсионных накоплений. Теперь государство будет отвечать за них напрямую, и ему надо учитывать этот факт при определении направлений валютной политики.
Несомненно, что отношения с Россией были еще одним важным моментом политической жизни в Казахстане в первые месяцы этого года. 8 февраля в Москве прошла рабочая встреча двух президентов, во время которой стороны прояснили позиции по целому ряду сложных моментов. С учетом того, что и у нас и в России президентские республики, такая встреча была необходима, потому что накопился целый ряд проблемных вопросов, накал дискуссий вокруг которых позволял говорить о том, что отношения двух стран переживают определенный кризис.
Причем известный скандал вокруг Байконура или демарш главы российского Сбербанка Германа Грефа по поводу права работы с депозитами государственных компаний – это явно только верхушка айсберга. Проблем накопилось очень много. Стороны сейчас проводят своего рода работу над ошибками. Потому что последний год работы Таможенного союза выявил много вопросов, которые, возможно, требуют определенной коррекции. Слишком романтическими были ожидания по поводу интеграции. Реальность всегда выглядит не столь оптимистично.
Самое интересное в последних событиях, что в целом недовольство в основном проявляет российская сторона. Причем это делает в публичной форме. Весьма показательна история с утечкой информации о ноте российского МИДа по вопросу о числе запусков с Байконура. Россия настаивает на 17 запусках ракеты «Протон», Казахстан пока согласовал только 12. Российская сторона в ноте ставила вопрос о коммерческих убытках в 500 млн. долларов, которые она может потребовать с Казахстана. Понятно, что такие утечки информации не происходят случайно. Это такая форма давления на позицию Казахстана.
Надо отдать должное нашему Казкосмосу, он довольно оперативно дал разъяснения по ситуации. Наши заявили, что существует договор 2004 года о поэтапном сокращении запусков ракет с ядовитым топливом гептил, таких как «Протон», и Казахстан действует строго согласно данному документу. То есть фактически речь идет о дополнительных коммерческих прибылях для Роскосмоса. Он получил новые заказы и хотел бы их исполнить. Его позицию можно понять, точно так же как и требования Казахстана.
Данный вопрос – это предмет переговоров, здесь нет конфликта интересов, однако Россия предпочла максимально обострить ситуацию. Аналогичная проблема с громким заявлением Германа Грефа. При этом почему-то Греф обратился к вице-премьеру Игорю Шувалову, а не к главе Евразийской комиссии Виктору Христенко, что было бы логичнее.
Если суммировать две эти истории, то очевидно, что россияне стремятся сразу обострить проблемную ситуацию и вынести ее в публичное поле. Хотя речь идет о коммерческих вопросах. Здесь есть два момента. С одной стороны, возможно, что заинтересованные стороны, в данном случае Роскосмос и Сбербанк, хотят решить свои частные вопросы, максимально заостряя проблемные моменты. Их расчет может строиться на том, что российская сторона доминирует в информационном пространстве Казахстана и ее позиция будет иметь преимущество в представлении общественного мнения. С другой стороны, Россия в целом в последнее время не очень довольна позицией Казахстана и стремится обострить ситуацию по частным вопросам, с тем чтобы выйти на общую дискуссию о судьбе общих проектов.
Что может не нравиться российской стороне? В первую очередь это, конечно, явное стремление Казахстана обозначить некие пределы возможной интеграции. С сентября прошлого года Астана уже вынудила перейти к определению будущего Евразийского союза как экономического объединения, что снимает вопросы об общем парламенте. В январе президент четко заявил, что не может быть и речи о потере суверенитета. Тогда же был поставлен вопрос о переходе с 2025 года на латиницу.
Последняя тема вызвала значительное беспокойство в России. Хотя казахстанская сторона заявила, что будущий переход никак не связан с политическим моментом, в Москве все поняли именно в таком контексте. Отказ от кириллицы воспринимается, как желание выйти из российского цивилизационного пространства. Для России это очень болезненно в любом случае. Тем более если предположить, что ее элита рассматривает проект Евразийского союза как способ восстановления былого могущества. Для этого нужно вернуться, в том числе, и в зоны традиционного влияния. Культурная составляющая – это важная часть такого влияния.
Поэтому раздражение Москвы понятно. Но очевидно также и стремление казахстанской стороны избежать слишком тесных объятий северного соседа. Астана явно стремится сохранить свободу маневра и не хочет снова стать частью зоны российского влияния. Тем более что процесс интеграции вызывает все больше вопросов, на которые пока нет однозначных ответов. Для Казахстана принципиально важно поддерживать равноправные отношения, избежать любой формы прямого ущемления своих интересов.
При этом Москву подводит явная торопливость, стремление форсировать события и использовать разные средства для давления. Один из весьма показательных способов – это целая череда российских экспертов, которые переодически дают свои комментарии по поводу Казахстана и его будущего. По тому, какие именно эксперты время от времени появляются на нашем информационном поле и какие темы они поднимают, можно даже косвенно оценить степень недовольства Кремля.
Например, когда начинают высказываться самые радикально антиказахстански настроенные эксперты, то очевидно, что степень недовольства весьма высока. Потому что такие эксперты почему-то обычно молчат в периоды, когда в отношениях между Казахстаном и Россией все безоблачно. Если степень жесткой критики начинает усиливаться, то это уже тоже выглядит как форма давления.
Для наших отношений это не очень хорошо. Потому что если обычно российские эксперты, в основном по безопасности, делают акцент на том, что угрозы для Казахстана не оставляют ему другого варианта поведения, кроме как ориентироваться исключительно на Россию, то принципиальные критики Казахстана начинают переходить на личности.
В частности, их главные постулаты связаны с тем, что они подвергают сомнению казахстанскую государственность, как современную, так и в исторической перспективе, очень часто заявляют о том, что Казахстан всем обязан России, что он несостоятелен и как государство, и как общество. Кроме того, они обычно настроены не просто проимперски, что обычно характерно для экспертов по безопасности, они исходят из логики холодной войны. Следовательно, они выступают против Запада, подозревают его в заговорах и обвиняют Казахстан в том, что он не хочет вставать в один ряд с Россией в борьбе против ее извечных противников, которые, собственно, с их точки зрения, и виноваты во всех бедах их страны.
В общем, когда дискуссия переходит на такой уровень, то это уже не только не конструктивно, это уже начинает негативно влиять на характер межгосударственных отношений. Фактически первый же дискуссионный момент в отношениях привел к активизации самых дремучих радикалов с их фобиями и негативными стереотипами. Хорошо еще, что наши точно такие же дремучие радикалы пока молчат. У них нет поля для публичных высказываний, потому что наше государство, с его центральной вертикалью власти, понимает все риски относительно того, если дискуссии перейдут в идеологическую плоскость и радикалы начнут общаться друг с другом. Москва, очевидно, не считает это проблемой.
Поэтому все утечки нот МИДа РФ в СМИ, громкие заявления Грефа в адрес своего российского вице-премьера по поводу политики независимого государства, крайне жесткие комментарии радикальных экспертов по поводу Казахстана – это попытки стимулировать переход обычных рабочих отношений между нашими странами в фазу публичной дискуссии. Это не может не беспокоить. Все равно все вопросы лучше решать в тиши кабинетов, но это требует отказаться от практики давления и стремления любой ценой добиться решения в свою пользу даже самых важных коммерческих интересов.
Естественно, что это исключает декларируемое равенство отношений. Вот это действительно печально. Все тот же очень сердитый российский эксперт выражал недовольство тем, что в Евразийской комиссии, по его словам, решения принимаются в ситуации, когда у каждой страны один голос, хотя экономика России больше всех остальных. Это оговорка почти по Фрейду. У России в данной комиссии 57 процентов голосов, она может принять самостоятельно любое решение. Просто в особых случаях действует порядок, когда в спорных ситуациях главы государств должны принимать решения, исходя из того, что у каждой страны равные голоса. Хотя это тоже открывает возможность для двух стран принимать решения за спиной третьей, но все понимают, что так делать нельзя.
Просто некоторые российские представители хотели бы, чтобы решения принимались главным образом Россией и в ее интересах. Но для Казахстана это неприемлемо, это и называется потерей суверенитета. Если решения, касающиеся судеб экономики страны, принимаются за ее спиной, то это значит, что мы слишком много отдали полномочий в наднациональные органы.
Для нас самое главное сейчас – не переходить в дискуссиях на личности и эмоции. Надо тщательнее работать над документами и призывать к этому наших партнеров. Главная ошибка при создании ТС заключалась в спешке принятия решений. Теперь мы пожинаем плоды этого. Но включить в процесс немного здоровой бюрократии никогда не поздно. Будем надеяться на лучшее.
публикация из журнала "Центр Азии"
январь-февраль 2013
№ 1 (83)