Есть вероятность, что в 2018 году вслед за сельскими акимами пройдут выборы акимов некоторых городов. Движение в сторону местного самоуправления снова ставит вопрос о зрелости гражданского общества.
Как известно, в Казахстане с большой осторожностью проводятся эксперименты по расширению местного самоуправления и постепенной децентрализации управления. Основные принципы этого процесса были заложены в двух стратегических документах – программе президента Нурсултана Назарбаева «Казахстан-2050» и в Концепции развития местного самоуправления.
Первые непрямые выборы сельских акимов прошли в 2013 году, а этой весной было заявлено, что возможно уже в следующем, 2018-м состоятся первые выборы акимов районов и городов областного значения. Невозможно переоценить как риски, так и значение политической трансформации. С одной стороны, современные политологические работы свидетельствуют, что экономическая модернизация невозможна при господстве так называемых экстрактивных институтов, которые исключают участие широких масс населения как в экономических, так и политических процессах. С другой стороны, существуют серьезные риски неосторожно проведенной децентрализации. Проблема восточного общества, к которому относится и Казахстан, в том, что здесь в отличие от западной реальности нет конкуренции идей – есть конкуренция влиятельных кланов или групп.
Дело в первую очередь осложняется тем, что на территории постсоветского пространства не было культуры местного самоуправления. Российский политолог Екатерина Шульман убеждена, что из Советского Союза люди вышли даже не с отрицательными социальными навыками. В своих взглядах она развивает следующую мысль: мнение о том, что население в СССР представляло коллективное или общинное целое является неверным; советская власть уничтожила институты сельской и церковной общины, жилищная политика свела на нет большие ненуклеарные семьи. «В итоге, население оказалось в городах, созданных вокруг промышленных предприятий, в которых единственным коллективом являлся трудовой коллектив, в котором он, впрочем, все равно не мог найти защиту. В итоге власти добились того, что советский гражданин оказался атомизирован, он остался один на один перед лицом государства, которое, в свою очередь, брало на себя все функции по его обеспечению, не оставляя человека из виду даже в личной жизни», – рассказывает в одном из интервью ученый.
Впрочем, существовавшие в досоветский период общины помогали в формировании социальных навыков, но все же это не приводило к созданию сколько-нибудь заметных институтов самоуправления – и церковь, и гильдии, и большие ненуклеарные семьи в тех или иных формах были встроены в централизованную систему властных отношений.
Если же говорить о казахских степях, то и здесь при всех социальных умениях взаимовыручки и поддержки, невозможно вести речь о навыках самоуправления. Судя по всему, царская власть также рассматривала возможность децентрализации в степи, поэтому некоторые должности были сделаны выборными. Однако вот что писал в 1911 году Ахмет Байтурсынов: «Выборы казахи понимают как упрямое препирательство. Эго видно из того, что они восприняли выборы как «тяжбу и спор». А раз воспринимаются как тяжба, значение выборов сводится только к тому, кто победит или проиграет… Вот уже сорок лет минуло, как внедрились выборы судей, волостных и аульных правителей. И хоть столько лет участвуем в выборах, мало кто задумывался из казахов: «Неужели выборы созданы только для того, чтобы разделять людей и вносить спор, или же у них есть и другое значение?» Акцент нужно сделать на сроке эксперимента – на тот момент, когда эти строки были написаны в журнале «Айкап», с момента введения выборных должностей прошло 40 лет. Позволим себе еще одну обширную, но емкую цитату из Байтурсынова: «Правительство предоставило казахам право выборов, считая нас тоже людьми, способными отличить пользу от вреда. Пусть, мол, народ сам выбирает себе полезных для дела людей, а бесполезных сами отличат… Выборы предназначены для блага большинства, и если большинство проголосует в свою пользу, отдавая отчет, что этот – подходящий для народа человек, то, значит, и выборы будут соответствовать своему основному назначению. А если выборы будут проходить без учета полезности кандидатур, по принципу: этот мне брат- сват, а этот платит больше, то это уже не выборы, а настоящая сделка и купля. А раз разгорается свара, то разве собаки в схватке жалеют друг друга? Поэтому и выборы кончаются тем, что победители сводят счеты с побежденными, как собаки после драки, набрасываясь на проигравшего».
Сельские нравы
По большому счету мы в современном Казахстане снова начинаем оттуда, откуда закончили в 1917 году – ровно с тех же позиций. В 2001 году был проведен эксперимент, в рамках которого в определенных округах сельчане выбирали своего акима. Спустя год сотрудники Казахстанского института стратегических исследований (КИСИ) провели его анализ. Среди прочего исследователи пытались ответить на вопрос о влиянии клановости на исход выборов. И хотя экспертные оценки не дали однозначного ответа, ученые привели конкретный пример Верхнее-Аксуйского избирательного округа на юге страны. В изучаемом селе почти все жители приходились друг другу родственниками, в том числе и два кандидата на пост акима. Причем оба были представителями двух основных семей. Отец одного из них был председателем сельскохозяйственного кооператива, а потому имел экономическую власть – именно из-за этого его сыну было отказано в поддержке. Причем до самого начала выборов нагнеталась ситуация, которая была решена «только в последний момент после «личных переговоров» с тремя выборщиками».
Исследователи отметили и другой момент – в рамках эксперимента формирование пула выборщиков, которые впоследствии выбирали акима, проходило в виде открытого голосования. «Зная ментальность сельского населения, настроенного в своем большинстве патерналистски и заискивающе по отношению к любому начальству… можно предположить, что все это позволило заинтересованным лицам, к которым можно отнести местных акимов, их родственников и приближенных по службе, добиться избрания выборщиками «своих» людей… По мнению одного из избирателей в Толебийском районе: «В ходе выборов выборщиков выяснилось, что народ опирается на симпатии, а не на образованность и способность хорошо разбираться в происходящем, в выборщики попадали «недалекие» люди, что значительно снижает сами результаты», – пишут исследователи.
К сожалению, пока нет качественных исследований итогов выборов 2013 года. Известно только, что выборы прошли во всех областях, были избраны 2457 акимов сел, аулов, сельских округов, городов районного значения, в которых проживают более 7 миллионов казахстанцев. Всего участвовали 6738 кандидатов, то есть более чем 2 претендента на одну должность. Скорее всего, ситуация мало отличается от описанной в исследовании КИСИ 2002 года, однако власти, судя по всему, сочли, что ситуация находится под контролем. В противном случае было бы непонятно намерение двигаться дальше по плану, утвержденному в Концепции, и проводить выборы акимов ряда городов в 2018 году.
Вместе с тем, государственные органы допускают ту же ошибку, что и сто лет назад, и в 2001 году – нет разъяснительной работы, как и зачем проводятся выборы. Еще в 1911 году Ахмет Байтурсынов в упомянутой уже статье указывал, что единственный путь – это разъяснить населению, что выборы придумали не для того, чтобы сеять раздор, а для общественной пользы. И объяснять происходящее нужно не только сельчанам, но и всем казахстанцам, которые 25 лет учатся взаимодействовать друг с другом. Несмотря на то что городская жизнь сильно отличается от сельской, городское население в Казахстане также по большому счету не имеет навыков самоуправления.
Городское обустройство
Социальная система города с точки зрения российского урбаниста Свята Мурунова состоит из администрации города, бизнеса, локальных сообществ, формальных городских объединений, которые действуют на основании устава, а также неформальных городских сообществ. Говоря о развитии города, исследователь не сильно рассчитывает на администрацию, поскольку ее задача – консервативное управление, которое часто имитирует изменения, тогда как на самом деле ничего не меняется. Если говорить об Алматы, то в качестве примера можно привести шумные кейсы по введению безналичной системы оплаты общественного транспорта «Онай», конкурсы акимата на брендбук для города и создания общественного пространства на базе закрывшегося трамвайного депо. Если посмотреть, что изменилось в городе до и после проведенных мероприятий, то окажется, что практически ничего. Общественный транспорт снова был вынужден вернуться к наличному расчету, в рамках которого часть денег мимо кассы автопарка уходит водителю. Контролеры независимого от автопарков «Транспортного холдинга» достаточно быстро вошли в сговор с водителями и перестали выявлять безбилетников. Победивший брендбук города используется только администрацией и так и не стал символом города, как, например, бренд I love NY. Бывшее трамвайное депо также должно было стать культурной точкой притяжения горожан. В финал конкурса вышли инициативные команды с концепциями «Политехнического музея», «Парка развития и отдыха дЭпо» и «Музейно-парковый комплекс общественного транспорта». В итоге чиновники Центра развития Алматы подумали и решили, невзирая на итоги ими же проведенного конкурса, создать на базе депо Молодежный центр, в котором будет общежитие, центр изучения государственного языка, образовательные секции и центр занятости. Действительно, городские власти часто занимаются в основном тем, что поддерживают систему жизнедеятельности города на каком-то определенном уровне, без стремления к глубоким изменениям.
Не заинтересован в развитии социальной или политической составляющей города и бизнес. Это тоже не его задача, его цель – извлечение прибыли. При этом Свят Мурунов, говоря о России, отмечает, что в городах произошла корпоратизация местных представительных органов. Этот вывод, наверное, можно перенести и на Казахстан, в котором членами маслихатов действительно часто являются либо сами бизнесмены, либо их представители. В итоге в городе происходят изменения, выгодные бизнесу, но невыгодные горожанам. В качестве яркого примера можно привести борьбу городских активистов за дом на перекрестке улиц Желтоксан и Богенбай батыра (бывш. Мира и Кирова). С точки зрения невысокое здание бывшего ХОЗУ создавало облик старого советского квартала, тогда как собственник, девелоперская компания Bay Shatyr, решил возвести на его месте многоэтажный офисный центр. Таким же образом когда-то на месте недостроенного стадиона с официальным названием «Универсальный спортивно-зрелищный зал на 10 500 мест» в микрорайоне «Самал» появился ТРЦ Dostyk Plaza. При этом попытки попасть в маслихат членов локальных сообществ встречают различные препятствия. Так, одна из активисток микрорайона «Мамыр» Ася Тулесова пыталась зарегистрироваться в качестве кандидата в депутаты, однако была отстранена за расхождение в налоговой декларации в 78 тиын.
Местные все знают
Вместе с тем локальные сообщества имеют очень большой потенциал в формировании культуры местного самоуправления. Главными испытательными полигонами здесь являются, конечно же, кооперативы собственников квартир (КСК). То, как работают КСК, часто сравнивают с моделью прямой демократии, когда собственники квартиры выбирают председателя КСК. Он, в свою очередь, занимается жилищно-коммунальным хозяйством, а важные насущные вопросы решаются на общем собрании собственников. Оказалось, что казахстанцы не готовы брать на себя ответственность.
С одной стороны, сыграло роль уже упомянутых социальных навыков, а с другой – не сформированное правильным образом чувство собственности. Государство, желая снять с себя груз расходов на инфраструктуру ЖКХ, по сути, подарило жильцам их квартиры. А так как собственность досталась так, без каких-либо усилий, то это породило и неготовность, а зачастую и нежелание управлять ею. Там, где должна была быть инициативность, власть взяла аморфность и конформизм. Даже первых председателей выбирали по принципу «кто угодно, но чтобы только не я».
До сих пор культура локальных сообществ не сформирована. Можно провести простой социологический опрос – сколько из жильцов кондоминиума смогут назвать имя председателя КСК, акима района и участкового, не говоря уже об именах соседей вообще и активистов среди них в частности. Каким-то дворам повезло с КСК, каким-то нет. Какие-то политизируются в столкновении с большими проблемами. Например, с 2012 года собственники нескольких домов в районе выставочного комплекса «Атакент» в Алматы пытаются доказать, что работы, проведенные в рамках модернизации ЖКХ, были проведены незаконно. Председатель КСК без согласия собственников подписал акты, по которым в домах была обновлена кровля и проведен ремонт фасадов. После того как выяснилось, что в счетах жильцов появился долг в размере 2 тыс. долларов, это побудило собственников восьми многоквартирных домов к кооперации в деле с общим «врагом».
Важно отметить, что наличие социальных связей в локальном сообществе не гарантирует самоорганизации, если общая политическая система является экстрактивной, исключающей людей из принятия решений. Например, каждый гражданин Северной Кореи является членом «народной группы» (инминбан), которая состоит из 20–40 семей, живущих в одном доме или в одном сельском квартале. Но такое разделение служит только одной цели – к каждому инминбану прикреплен из числа жителей староста инминбанчжан, в чьи функции входит следить за тем, что происходит в «народной группе». По словам корееведа Андрея Ланькова, это всегда женщина, у которой обязаны регистрироваться все гости, оставшиеся ночевать, она же должна знать обо всех проблемах в семьях, о графике работы членов семей. Она же выполняет роль председателя КСК, организуя хозяйственную сторону жизни «народной группы». Очевидно, что такое локальное сообщество не может служить основой для местного самоуправления, так как государство определило для него совсем иные задачи.
Другой пример – махалля, то есть жилой квартал на мусульманском Востоке. В Узбекистане, например, под махалля понимается традиционная квартальная форма организации общественной жизни. Ее жители выбирают комитет махалля и его председателя, которые решают вопросы организации быта и досуга жителей своей махалли. Они же несут ответственность перед чиновниками за обеспечение правопорядка в своем квартале. Часто можно встретить мнение, что махалля – это основной институт среднеазиатского самоуправления. Однако вновь в условиях господства экстрактивных институтов даже такая традиционная форма самоорганизации может играть совершенно иную роль. По мнению социолога Бахадыра Мусаева, махалля «есть первичная ячейка организации власти, но отнюдь не самоуправления. …Сегодня махалля нуждается в модернизации, с тем чтобы соответствовать стандартам местного самоуправления, существующим в развитых демократических государствах». В современном Узбекистане махалля во многом напоминает «народную группу» в КНДР – важным становится не совместное решение хозяйственных проблем, а надзор жителей друг за другом.
В Казахстане препятствий к формированию сильных локальных сообществ, которые брали бы под свою ответственность решение тех или иных проблем, нет. Еще полностью не реализован потенциал самоуправления в рамках КСК. При этом же с 2001 года работает закон «О местном государственном управлении и самоуправлении», в котором «местные сообщества» – вполне себе юридический термин. Согласно закону члены местного сообщества имеют право осуществлять самоуправление не только через маслихаты, но и непосредственно. Сход местного сообщества имеет право требовать отчета от районного акима и маслихата района. На собраниях местных сообществ его члены могут обсуждать бюджетные программы, а также вопросы формирования и использования доходных источников местного самоуправления. А в городах районного значения, а также аулах на таких собраниях можно поставить вопрос об освобождении должности акима. Другой вопрос, что все эти инструменты достаточно сложно использовать не только из-за низкой гражданской ответственности горожан, но и в силу объективных причин. Так, в городе минимальная территориальная единица, на которой формируется местное сообщество, – это район. Инициировать сход местного сообщества может аким или как минимум 10 проц. его жителей. 10 процентов от жителей Бостандыкского района Алматы – это примерно 30 тысяч человек. Собрать подписи у такого большого числа людей видится невозможным. Тогда как в более мелких городах, а также поселках потенциал закона еще далеко не использован. Другое дело, что большинство граждан даже не знают о существовании таких возможностей к кооперации.
Сообщающиеся сосуды
Как было указано, помимо администрации, бизнеса и локальных сообществ в городе есть еще два вида самоорганизации граждан – это формальные общества, которые работают на основе устава и являются НПО, а также неформальные городские сообщества, которые формируются вокруг самых разных интересов горожан. Эти два вида самоорганизации также имеют серьезный потенциал в формировании культуры местного самоуправления.
Конечно, в Казахстане, как и на всем постсоветском пространстве, очень слабые социальные связи. Чтобы понимать, что значат сильные связи, можно привести пример Финляндии, в которой на 5 млн. жителей зарегистрировано примерно 15 млн. участников различных некоммерческих объединений. Это означает, что каждый среднестатистический финн состоит примерно в трех клубах по интересам, отдавая на их развитие собственное время и ресурсы.
Таким образом, граждане Финляндии не только работают на основной работе для зарабатывания денег, но и вкладывают много сил в общественную работу, заменяя на многих позициях государственные структуры – будь то забота о детях с инвалидностью или работа с бездомными.
В Казахстане же государство с достаточной долей недоверия относится к НПО, возможно, здесь играет роль фактор российского информационного пространства, в котором любое иностранное грантовое финансирование рассматривается как попытка подорвать основы общества. В Казахстане приняли закон, по которому все НПО должны отчитываться перед государственными органами. Как и в России, в Казахстане пытались принять закон об «иностранных агентах», а также сделать так, чтобы все финансы поступали через единый государственный центр, который аккумулировал бы все грантовые средства, а затем перераспределял бы их для нужд НПО. Понятно, что это серьезно затрудняет работу организаций, которые часто носят не политический, а социальный или культурный характер.
При этом параллельно все сильнее в городах формируются так называемые неформальные сообщества – они могут быть спонтанными или постоянными. Яркий пример формирования спонтанного сообщества – пункт приема и отправки гуманитарной помощи в Алматы для пострадавшей от наводнения Караганды. В Алматы появляются все новые и новые лектории, а в некоторых микрорайонах формируются соседские группы, которые ставят театральные постановки. Дворовые шахматные клубы, экологические отряды, неоформленные группы защитников домашних животных – все эти формы вовлечения горожан в общественную деятельность медленно, но развиваются во всех городах. В крупных городах уже происходит формирование сетевых структур, когда друг с другом начинают взаимодействовать сами неформальные сообщества.
Таким образом, можно сказать, что медленно, эволюционно, но в городах формируется то, что в английской политологии называется grass roots, то есть гражданское движение снизу. Движение, основанное не на клановых, родственных или патрон-клиентских основах, а на принципах взаимовыгодной кооперации. Интересно, что стремление людей к установлению социальных отношений обусловлено биологически. Нашим эволюционным преимуществом было то, что тысячелетиями предки находили общий язык, оказывая друг другу поддержку. Доказано даже то, что социальные связи провоцируют всплеск «гормонов радости». По большому счету, мы обречены на то, чтобы общаться друг с другом. И если государство заинтересовано в формировании общества, состоящего из ответственных граждан, то его главная задача – не мешать формированию неформальных и локальных сообществ, которые рано или поздно сформируются и в Казахстане.
